Электронная библиотека российских диссертаций Электронная библиотека российских диссертаций Электронная библиотека российских диссертаций Электронная библиотека российских диссертаций Электронная библиотека российских диссертаций Электронная библиотека российских диссертаций
Каталог

Обратная связь

Я ищу:

Содержимое электронного каталога российских диссертаций

Диссертационная работа:

Дроботенко Иосиф Иосифович. Реформа местного самоуправления в современной России: содержание, проблемы, перспективы : на примере г. Омска : диссертация ... кандидата политических наук : 23.00.02 / Дроботенко Иосиф Иосифович; [Место защиты: Моск. гос. ун-т им. М.В. Ломоносова].- Москва, 2010.- 217 с.: ил. РГБ ОД, 61 10-23/238


Для получения доступа к работе, заполните представленную ниже форму:


*Имя Отчество:
*email



Содержание диссертации:

Введение 3

Глава 1. Местное самоуправление как форма осуществления публичной
власти: современные отечественные и зарубежные тенденции развития 15
1. Местное самоуправление как форма осуществления публичной власти 15
2. Местное самоуправление и местное управление в зарубежных
государствах: генезис и тенденции развития 35

3. Проблемы развития местного самоуправления в России 67

Глава 2. Опыт постсоветской трансформации модели местного
самоуправления в Российской Федерации: федеральный замысел и
муниципальная практика 84

1. Местное самоуправление в постсоветской России (1991-2010 гг.):
основные направления муниципальной реформы 84

2. Муниципальная реформа в г. Омске (2003-2010 гг.): опыт, проблемы и
перспективы 136

Заключение 160

Список использованных источников и литературы 166

Приложения 179



Введение диссертации:

Постановка проблемы и ее актуальность. Формирование местного самоуправления (далее - МСУ) является важным компонентом демократического развития всех посткоммунистических стран. Предполагается, что МСУ, составляя одну из основ конституционного строя правового государства, позволяет децентрализовать аппарат управления, привлечь к политическому участию значительное число граждан, решить локальные вопросы с учетом интересов местных сообществ, оптимально сочетать интересы и права человека с интересами государства.

Реализация принципов самоуправления в механизме государства эффективна тогда, когда опирается на объективно назревшие экономические, политические и социальные предпосылки и условия, выражает требования общественного прогресса. Местное самоуправление в современной России поднято на уровень одной из основ конституционного строя. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать и деконцентрировать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым, активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям. То есть местное самоуправление следует рассматривать в качестве «одной из фундаментальных основ российской системы народовластия».

Одним из важнейших направлений развития современной российской государственности остается оптимизация организации деятельности органов местного самоуправления. Можно без преувеличения сказать, что повышение эффективности деятельности таких органов является важным условием обеспечения стабильности в обществе в целом. Широкое

вовлечение граждан в решение проблем местной жизни, результативное удовлетворение повседневных потребностей населения, строгое соблюдение законодательных положений при поддержании баланса государственных и местных интересов, т.е. общих интересов жителей каждого муниципального образования, способны заложить прочный фундамент для гражданского согласия.

С развитием местного самоуправления в России связываются надежды на утверждение демократического гражданского общества, поскольку в муниципальных образованиях формируется чувство общего интереса и ответственности местных жителей, которые привыкают не только самостоятельно решать свои дела, но и контролировать деятельность избранных ими должностных лиц. Местное самоуправление выступает одновременно и как механизм формирования гражданского общества, и как его неотъемлемая составная часть.

Актуальность исследования обусловлена также факторами, связанными с федеративной природой нашего государства и переносом всей тяжести правового регулирования местного самоуправления на уровень субъектов Российской Федерации, далеко не однозначно понимающих ценность институтов местного самоуправления и в ряде случаев не активизирующих в должной мере эти процессы на своей территории, с нерешенностью многих проблем, вызванных экономическими трудностями как в регионах, так и в стране в целом, с отсутствием согласованного разграничения полномочий между федеральными органами, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Формирование системы местного самоуправления в России и его
правовых основ происходит с большими трудностями как объективного, так
и субъективного характера. И среди них следует назвать несогласованность,
несистематизированность, неполноту и непоследовательность

законодательства о местном самоуправлении, а также практики его применения. Важно учитывать, что под влиянием динамизма общественных

отношений изменяется и сам нормотворческии процесс, который должен все более оперативно реагировать на перемены в общественной жизни. Это означает, что правовая модель развития местного самоуправления в субъектах Российской Федерации должна быть основана на концептуальной программе, без чего нормотворчество теряет содержательный смысл и системность. Нередко, не решив самых необходимых проблем развития территории, не выявив ее особенности и ресурсный потенциал, органы власти субъектов РФ решают юридические проблемы определения статуса муниципальных образований, многовариантности структурных форм местного самоуправления, распределения полномочий между различными уровнями органов власти, координации функций с помощью нормативных правовых актов, которые не выдерживают проверки временем и во многом лишены практической пользы, из-за чего неоднократно дополняются, изменяются, а подчас и отменяются. Все это также делает актуальным анализ проблем реализации реформы МСУ в Российской Федерации, особенно на этапе ее практического внедрения в 2005-2010 гг.

Степень научной разработанности проблемы. Исследование проблем местного самоуправления носит междисциплинарный характер. Эта тематика находится в поле зрения таких дисциплин, как политология, история, юриспруденция, социология. Это во многом предопределяет разнообразие подходов к изучению теории и практики МСУ.

При этом, учитывая, что традиции местного самоуправления были наиболее сильны в Западной Европе, соответственно, определяющий вклад в изучение данной проблематики внесли зарубежные ученые. В этой связи необходимо отметить работы таких исследователей, как Ф. Веклер, П. Кармайкл, И. Берец, Ф. Мензинг, Г. Нагелыпмитц, Э. Харлоф, которые сосредоточили свои усилия на изучении и анализе проблем местной власти, преимущественно, в европейских странах . Также необходимо отметить, что

1 См.: Веклер Ф. Пути развития местных органов самоуправления // Государственная служба. Местное самоуправление. Зарубежный опыт. М., 1996; Гнейст Р. История государственных учреждений Англии. М., 1985; Кармайкл П. Местные органы власти: теория и практика // Государственная служба. 1996. №11; Берец

в «ранний» период изучения проблем МСУ появилось значительное число концептуальных трудов, посвященных сравнительному анализу систем управления и самоуправления на Западе".

Что касается отечественной традиции изучения проблем МСУ, то ее начало было положено на рубеже XIX-XX вв., когда разрабатывались проекты демократического переустройства Российской империи и авторы пытались определить наиболее эффективные пути модернизации системы управления на местном уровне. Соответственно, значительный вклад в развитие теории местного самоуправления внесли В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, Б.Б. Веселовский, СЮ. Витте, А. Руссов, А.А. Титов, анализировавшие уроки реформы 1864 г., а также деятельность земского движения3.

Кроме того, политическими мыслителями того периода велась интенсивная дискуссия о природе местного самоуправления и соотношении государственного управления и МСУ в России. В ней приняли участие такие известные ученые и общественные деятели, как А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский, Н.М. Коркунов, Б.Н. Чичерин4.

В советский период проблемы местного самоуправления оказались на периферии научной мысли. Во многом это было связано с тем, что МСУ предполагало известную децентрализацию власти, что было неприемлемо для жестко централизованной системы управления СССР. Поэтому основное внимание профильных исследований концентрировалось на истории

И. Совершенствование организации и функционирование системы местного самоуправления // Там же.; Мензинг Ф, Нагельшмнтц Г. Без городов не организовать государство. Коммунальное самоуправление в Федеративной Республике Германия. Бонн, 1994; Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. М., 1992 и др.

2 См., например: Ашлей П. Местное и центральное управление. Сравнительный обзор учреждений Англии,
Франции, Пруссии и Соединенных Штатов. СПб., 1910; Штейн Л. Учение об управлении и право
управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. СПб., 1874.

3 Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874; Васильчиков А.И. О самоуправлении:
сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1869-1871;
Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. СПб., 1909; Витте СЮ. Самодержавие и земство. Штутгарт,
1901; Руссов А. Краткая энциклопедия земского дела. Киев, 1914; Титов А.А. Реформы Александра II и их
судьба. М., 1910.

4 См.: Градовский А.Д. История местного управления в России // Собр. соч. в 9 томах. СПб.-М., 1899-1908.
Т. 2, 8, 9; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910; Коркунов Н.М.
Русское государственное право. СПб., 1909; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866.

дореволюционного земства5 или же на проблематике работы Советов

-6 различных уровней .

Политика перестройки, спровоцировавшая децентрализацию и «передел власти» власти в СССР, стимулировала исследовательский интерес к советской системе организации власти на среднем и низовом уровнях. Поэтому в данный период проблемы местного самоуправления рассматривались в основном в контексте анализа работы Советов, их места и роли в структуре управления7. Правда, после известных событий 1992-1993 гг., сопровождавшихся жесткой конфронтацией исполнительной и законодательной ветвей власти, когда Советы различного уровня оказались вовлеченными в политическое противостояние, интерес к данной проблематике несколько снизился. А после принятия новой российской Конституции, когда страна взяла курс на проведение радикальных политических и экономических реформ по «западному» образцу, активизировался интерес уже к зарубежному опыту организации системы МСУ.

В рамках современных исследований начинают развиваться

традиционный для России историко-генетический подход , а также
социологический анализ проблем местного самоуправления9. В

отечественной политологической литературе видное место занимают также

5 Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990; Нардова В.А. Городское самоуправление в
России в 60-х - начале 90-х гг. 19 века. Л., 1984; Пирумова Н.М. Земское либеральное движение:
социальные корни и эволюция до начаа XX века. М., 1977 и др.

6 Кутафин О.Е Роль местных советов в коммунистическом строительстве. М., 1976; Кутафин О.Е., Шеремет
К.Ф. Компетенция местных советов. М., 1986; Семушкин A.T., Цицин П.Г. Управление районом крупного
города. М., 1980; Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти.
М., 1987.

7 См., например: Бондарь Н.С., Зинченко С.А. Городской Совет и администрация: Проблемы разграничения
полномочий в сфере муниципальной собственности // Государство и право. 1993. № 3; Лабудин А.В.
Развитие теории территориального самоуправления в СССР. 1917-1991 гг. М., 1992; Местные Советы в
условиях политических и экономических реформ / Науч. ред. B.C. Вильямский. М., 1991 и др.

* См., например: Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт// Социс. 1997. № 1 и др. 9 Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Местное самоуправление: проблемы становления (опыт социологического анализа) // Социс. 1997. № 6; Чабанова А.В. Местное самоуправление как объект социологического изучения. Автореф. дис. канд. соц. наук. М., 1999.

работы, выполненные в рамках компаративного анализа и посвященные сравнительному изучению систем местного самоуправления за рубежом10.

Среди работ, анализирующих процесс становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации, причины его реформирования и перспективы развития, можно выделить исследования В.Я. Гельмана, Л.В. Гильченко, И.А. Емельянова, З.М. Зотовой, В.Г. Игнатова, А.В. Лагуткина, В.П.Игнатова, Г.А.Старцевой и других11. Тем не менее, нельзя не отметить, что большинство этих работ носило общий характер и не основывалось на анализе значительного корпуса эмпирических данных.

Также надо отметить, что в последние годы по проблематике МСУ был защищен целый ряд диссертаций ". В них рассматривались вопросы теории и истории местного самоуправления, различные модели в зарубежных странах, анализировалось становление и развитие системы МСУ в Российской Федерации. В то же время для этих исследований подчас была характерна своего рода «нормативность» в подаче материала и неполный учет специфики низовой организации власти применительно к нашей стране.

Таким образом, можно констатировать, что в историографии получили достаточно основательное освещение базовые вопросы теории местного

10 См.: Мачульская И.Г. Аналитический обзор российской и зарубежной моделей местного самоуправления. Новосибирск, 1996; Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование. М., 1994; Социально ориентированное местное управление: опыт городов Германии для России. СПб., 1999; " См.: Гельман В.Я. Федеральная политика и местное самоуправление // Власть. 1997. № 9; Гильченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение. Становление местного самоуправления в России. М., 1998; Емельянов И.А. Местное самоуправление в России. Генезис и тенденции развития. М.-Тула, 1995; Зотова З.М. Государственная власть и местное самоуправление. М., 2001; Игнатов В.Г. Становление государственного и муниципального управления в России (1990-е гг.). Ростов-на-Дону, 1998; Лагуткин А.В. Местное самоуправление как форма народовластия в Российской Федерации. М., 1994.; Игнатов В.П., Бутов В.И. Местное самоуправление в России и Германии: сравнительный анализ. Ростов-на-Дону, 2002; Тихонов Д.А. Местное самоуправление и муниципальная автономия в современной России. М., 2004. 12 Например: Грищенко Е.В. Местное самоуправление и государство в условиях федерализма. Дис. д-ра юрид. наук. СПб., 2002; Бажинов M.A. Местное самоуправление как фактор становления гражданского общества в современной России. Дис. канд. полит, наук. M., 2004; Малараева Ю.М. Местное самоуправление в системе российского федерализма: политико-правовые аспекты. Дис. канд. юрид. наук. М., 2004; Кружков А.В. Политические аспекты реформы местного самоуправления в Российской Федерации. Дис. канд. полит, наук. М., 2003; Шрейдер В.Ф. Региональное измерение социальной политики местного самоуправления (на примере г. Омска). Дис. доктора полит, наук. Санкт-Петербург, 2006; Салов Д.О. Местное самоуправление как фактор политического развития современной России. Дис. канд. полит. наук. М., 2008; Казаков В.В. Местное самоуправление как институциональный фактор развития системы многоуровневой власти в современном государстве (на примере России и Евросоюза). Дис. канд. полит. наук. М., 2009 и др.

самоуправления (особенно в плане анализа зарубежного опыта), а также история МСУ в России (от земств до проектов 1990-х гг.). В то же время, современные аспекты реформы местного самоуправления пока не получили должного освещения в научных работах, с одной стороны, в силу ангажированности и нормативности установок авторов (ориентировавшихся в основном на опыт европейского МСУ без учета отечественной специфики), а с другой - ввиду того, что процессы создания полноценной системы местного самоуправления сдвинулись с «мертвой точки» лишь в 2005-2006 гг., и еще не создано достаточной историографической базы.

Цели и задачи исследования. Выбор темы предопределил постановку целей и задач диссертационного исследования.

Целью данного диссертационного исследования является анализ процессов становления системы местного самоуправления в Российской Федерации в период 1991-2010 гг. (в том числе, на примере Омска) для выявления специфики отечественной модели и ее соответствия международным стандартам.

Для реализации поставленной цели требуется решение ряда исследовательских задач. К основным из них относятся:

анализ роли местного самоуправления в системе политико-властных отношений Российской Федерации;

характеристика основных черт современной модели МСУ в РФ;

исследование традиций местного самоуправления в истории России;

анализ нормативно-правовых аспектов деятельности местного самоуправления в современной России;

определение базовых проблем и перспектив развития МСУ на современном этапе;

рассмотрение этапов и последовательности реализации проекта создания в Российской Федерации системы местного самоуправления;

- исследование опыта реализации принципов местного самоуправления,
наработанного в последние годы в г.Омске.

Эмпирическая база исследования. Источниковую основу диссертации составили разнообразные материалы.

Особо значимыми из них являются законодательство и другие правовые акты, регулирующие порядок осуществления местного самоуправления в России и других странах. Соответственно, в рамках работы активно использовались Конституции России и зарубежных стран, Хартии и законодательство по местному самоуправлению, документы Евросоюза по данной проблематике, Устав г. Омска и др. Они дают представление о правовом обеспечении процесса функционирования МСУ, а также о развитии законодательства в данной области как в нашей стране, так и за рубежом. Одновременно нормативные источниковые материалы позволяют сделать вывод о месте местного самоуправления в системе государственной власти и управления в тех или иных государствах.

Второй группой источников, используемых в данной работе, являются материалы текущей прессы, посвященные опыту реализации местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе. Данная проблематика широко освещалась в отечественной прессе, особенно в период 2005-2006 гг., когда активно дискутировался вопрос о целесообразности «оперативного» внедрения системы МСУ или же о переносе реформы на 2008 г. Соответственно, в общественно-политических газетах и журналах (в том числе, омских) можно найти информацию о специфике реализации местного самоуправления на муниципальном уровне, об аргументах «за» и «против» данной системы, о проблемах, возникающих в ходе реформирования МСУ.

Вспомогательную роль в диссертации играют также следующие источники: выступления государственных и политических деятелей по вопросу о реализации системы МСУ в Российской Федерации, материалы политических партий и движений, посвященные данной проблематике, текущая аналитика ряда исследовательских центров РФ (например, Центра политической конъюнктуры России) и др.

Теоретические и методологические основания исследования проблемы. Сложность теоретического обоснования избранной темы исследования определяется в значительной степени неоднозначностью в интерпретации и понимании в современной науки процесса модернизации системы управления в посттоталитарных странах.

Представляется, что максимально полный анализ природы местного
самоуправления возможен только с применением системного подхода,
например, рассматривая МСУ в рамках эволюционного развития социума как
целостного организма. При таком подходе местное самоуправление
необходимо рассматривать как общественный институт с учетом
объективных (закономерных) явлений социального развития. То есть МСУ
является необходимым элементом современного государства,
обеспечивающего его устойчивое развитие. Более того, здесь вполне
адекватно использовать метод синергетики, которая ориентирована на
исследование самоорганизующихся, самопроизвольных и

самоуправляющихся процессов.

Подобная установка позволяет анализировать процесс реформирования системы управления в РФ (в том числе и в области МСУ) в постсоветский период с точки зрения функционирования сложноорганизованной и неравновесной системы, в рамках которой генерируется внутренняя иерархия составляющих ее элементов. Кроме того, необратимость эволюции подобных систем позволяет объяснить изменчивость и непоследовательность указанных трансформаций в период 1991-2009 гг. По мнению одного из основоположников современной российской аналитической политологии Р.Ф. Матвеева, тогда «менялись не только институты, процессы, идеи и концепции», но «менялась логика и взаимосвязи между прошлым, настоящим и будущим». Действительность порождала новые явления и процессы, которые «развивались не по привычным правилам именно потому, что порождал их динамический хаос»1 .

13 Матвеев Р.Ф. Аналитическая политология. Саратов, 2002. С. 129

Научная новизна диссертационного исследования заключается в

следующем.

Во-первых, в самой постановке проблемы, степени ее разработанности и попытке объективно проанализировать политико-правовую практику прошлого и настоящего в вопросах реализации местного самоуправления в России. Особенно это важно с точки зрения анализа процессов постсоветской модернизации на «низовом уровне», изучения степени влияния ценностей «демократического транзита» на политическую активность граждан на местах, исследования проблем адаптации западного опыта МСУ к отечественной политической практике.

Во-вторых, настоящее исследование является одним из первых, в котором процессы становления системы органов государственной власти и местного самоуправления рассматриваются комплексно, в контексте проводимой федеральным Центром конституционной реформы, направленной на реализацию принципа разделения власти, конституционного федерализма, формирования системы местного самоуправления как, самостоятельного в пределах своих полномочий, уровня власти.

В-третьих, наряду с теоретическими, в диссертации подробно исследованы практические аспекты функционирования системы органов государственной власти и местного самоуправления, их взаимоотношений, проблемы разграничения предметов ведения и полномочий, характер правоотношений с учетом функциональной специфики и особенностей, проблемы, связанные с реализацией муниципальной реформы. При этом особое внимание уделяется анализу организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, формулируются выводы, рекомендации и предложения по совершенствованию политических, социально-экономических и конституционно-правовых механизмов их взаимодействия.

Положения, выносимые на защиту.

1. Создание системы местного самоуправления является необходимым
условием развития многоуровневой власти в современном государстве.
Наличие местного самоуправления — неотъемлемый элемент современных
демократий, поскольку позволяет обеспечить каждому гражданину
возможность участия в делах местного значения, защитить свои права,
приобщиться к управленческой деятельности.

  1. Система местного самоуправления является важным механизмом функционирования гражданского общества, построенного на началах демократии, разделения полномочий и компетенции органов управления, политического участия. Тенденцией современной эпохи становится укрепление позиций местного самоуправления в развитых государствах (прежде всего, в Европе и США). С одной стороны, это связано с объективными потребностями современных обществ в оптимизации взаимодействия центральной, региональной и местной власти, с другой — с господством точки зрения относительно необходимости «распыления» власти для защиты гражданского общества от ее возможной экспансии.

  2. Формирование системы местного самоуправления в России прошло ряд этапов. При этом 1990-е годы оказались периодом «декларативного» и «нормативного» оформления системы местного самоуправления, в то время как практическая реализация муниципальной реформы тогда фактически не состоялась. Отчасти это было обусловлено неготовностью населения воспринять принципы местного самоуправления, отчасти торможение реформы было вызвано противодействием со стороны губернаторского корпуса, стремившегося монопольно контролировать подвластные регионы. При этом у федеральной власти не было ни возможностей, ни политической воли для начала преобразований на местном уровне. И лишь в 2000-е гг., когда Центр получил необходимые ресурсы и влияние на региональную политику, муниципальная реформа, наконец, была запущена.

4. Реализация местного самоуправления в России столкнулась с целым
рядом объективных и субъективных вызовов. С одной стороны, против МСУ
играли традиции российской политической культуры, предполагающие
определенный социальный абсентеизм и государственный патернализм, с
другой - слабая проработанность ряда аспектов муниципальной реформы
(отсутствие необходимого кадрового обеспечения на низовом уровне,
нерешенность проблемы распределения компетенций и сфер влияния между
региональной и муниципальной властью, отсутствие необходимого
финансирования органов местного самоуправления и др.). Тем не менее,
необходимо отметить, что, несмотря на все сложности, органы МСУ
начинают играть все более значимую роль в российской региональной
политике.

5. Опыт города Омска показывает, что наиболее продуктивным
является путь «глубокой» реализации принципов местного самоуправления, с
опорой на инициативу граждан (в частности, в рамках комитетов
территориального общественного самоуправления), причем низовые органы
МСУ должны наделяться существенными полномочиями.

Структура диссертационного исследования: Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы. В приложение к диссертации включен также ряд иллюстративных материалов, касающихся развития местного самоуправления в г. Омске.

Апробация работы: Результаты исследования отражены в 4-х публикациях автора общим объемом 3,1 п.л. Диссертация обсуждена на кафедре российской политики факультета политологии МГУ имени М.В.Ломоносова и рекомендована к защите.

Реклама


2006-20011 © Каталог российских диссертаций